سیاسی

چرا دیپلماسی مخفی در افغانستان پس از ۲۰۰۱ به دولت‌سازی پایدار منجر نشد؟

نوشته شده توسط admin در تاریخ 16 دلو 1404

اشتراک گذاری: فیسبوک | توییتر | واتس‌اپ | لینکدین
بازدیدها: 112

---

نویسنده: ابوبکر برومند

چکیده

این مقاله به بررسی این پرسش می‌پردازد که چرا دیپلماسی مخفی در افغانستان پس از ۲۰۰۱ نتوانست باعث دولت‌سازی پایدار شود. هدف پژوهش، تحلیل نقش توافقات پشت‌پرده و مذاکرات غیرعلنی با گروه‌های مسلح در تضعیف مشروعیت سیاسی و اقتدار دولت مرکزی افغانستان است. روش تحقیق کیفی و مبتنی بر تحلیل اسنادی و تحلیلی منابع دانشگاهی، گزارش‌های بین‌المللی و اظهارات سیاست‌گذاران و مذاکره‌کنندگان کلیدی می‌باشد. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد که دیپلماسی مخفی، با اولویت‌دادن به ثبات کوتاه‌مدت و اهداف امنیتی کوتاه‌مدت، به تقویت گروه‌های مسلح، حذف جامعه از فرآیند تصمیم‌گیری به شکل‌گیری دولتی وابسته و شکننده انجامید. اهمیت این پژوهش در آن است که نشان می‌دهد دولت‌سازی، بدون شفافیت، پاسخگویی به مردم و مشارکت اجتماعی، حتی با حمایت گستردۀ بین‌المللی، نمی‌تواند به پایداری سیاسی در کشور منجر شود و تجربۀ افغانستان نمونه‌ای روشن از ناکامی چنین رویکردی است.

کلیدواژه‌ها

دیپلماسی مخفی، مشروعیت سیاسی، گروه‌های مسلح، توافق دوحه.

مقدمه

پس از سقوط رژیم طالبان در سال ۲۰۰۱، افغانستان شاهد یکی از گسترده‌ترین مداخلات سیاسی و نظامی جامعۀ بین‌المللی قرار گرفت. هدف اعلام‌شدۀ این مداخله، ایجاد دولتی باثبات، مشروع و پاسخگو بود؛ دولتی که بتواند پس از دهه‌ها جنگ، اقتدار سیاسی خود را نهادینه کرده و رابطه‌ای پایدار با جامعه برقرار سازد. در این چارچوب، تدوین قانون اساسی جدید، برگزاری انتخابات و ایجاد نهادهای رسمی دولتی به ‌عنوان نشانه‌های پیشرفت دولت‌سازی معرفی شدند. با این حال، استمرار بی‌ثباتی سیاسی و در نهایت فروپاشی ساختار دولت در سال ۲۰۲۱، این پرسش اساسی را مطرح می‌کند که چرا پروژۀ دولت‌سازی در افغانستان، با وجود حمایت گستردۀ بین‌المللی، به نتیجه‌ای پایدار نرسید؟ یکی از ابعاد کمتر علنی اما تأثیرگذار این روند، نقش دیپلماسی مخفی در مدیریت سیاسی افغانستان پس از ۲۰۰۱ است. هم‌ زمان با شکل‌گیری نهادهای رسمی و دولتی، مجموعه‌ای از تصمیم‌های کلیدی دربارۀ امنیت، توزیع قدرت و آیندۀ سیاسی کشور از طریق کانال‌های غیرعلنی، گروه های مسلح و توافقات پشت‌پرده اتخاذ شد. این تصمیم‌ها اغلب حاصل تعامل میان قدرت‌های خارجی، سیاسیون داخلی و گروه های مسلح بودند و خارج از چارچوب گفت‌وگوهای شفاف و مشارکت عمومی مردم صورت می‌گرفتند. چنین سازوکاری، اگرچه به‌ عنوان راه‌ حل عملی برای مهار بحران‌های فوری تا جایی قابل قبول بود، اما پیامدهای آن برای فرآیند دولت‌سازی به ‌طور نظام‌مند مورد پرسش قرار نگرفت. در این میان، مسألۀ مشروعیت سیاسی به‌ عنوان یکی از عناصر بنیادین دولت‌سازی اهمیت ویژه‌ای دارد. دولت‌هایی که در بستر مشارکت اجتماعی شکل نمی‌گیرند و تصمیم‌های کلان آن‌ها در غیاب نظارت و شفافیت اتخاذ می‌شود، با خطر فاصله‌گرفتن از جامعه روبه‌رویند. در افغانستان، هم‌زمان با گسترش سازوکارهای غیررسمی تصمیم‌گیری، این پرسش تقویت شد که دولت تا چه اندازه بازتاب‌دهندۀ ارادۀ شهروندان افغانستان است و تا چه حد محصول موازنۀ منافع بازیگران داخلی و خارجی. 

طرح این پرسش‌ها، زمینۀ تحلیل انتقادی نقش دیپلماسی مخفی در تضعیف پیوند میان دولت و جامعه را فراهم می‌سازد. مقالۀ حاضر با تمرکز بر تجربۀ افغانستان پس از ۲۰۰۱، در پی پاسخ به این پرسش است که دیپلماسی مخفی چگونه و از چه مسیرهایی بر روند دولت‌سازی تأثیر گذاشته است. هدف اصلی پژوهش، بررسی این فرضیه است که اولویت‌دادن به توافقات غیرعلنی و مدیریت کوتاه‌مدت بحران، به قیمت نادیده‌گرفتن نهادسازی تدریجی و مشارکت اجتماعی تمام شد و در نهایت به شکل‌گیری دولتی شکننده انجامید. از این منظر، تحلیل دیپلماسی مخفی نه ‌تنها برای فهم ناکامی دولت‌سازی در افغانستان ضروری است، بلکه می‌تواند درک عمیق‌تری از محدودیت‌های مداخلات بین‌المللی در جوامع درگیر منازعه ارایه دهد.

بحث و تحلیل

۱. دیپلماسی مخفی در غیاب دولت افغانستان 

از میانۀ دهۀ ۲۰۰۰، تماس‌ با طالبان به بخشی از سیاست عملی ایالات متحده تبدیل شد. این تماس‌ها ابتدا از سوی مقامات رسمی انکار می‌شد؛ اما بعدها چهره‌هایی مانند زلمی خلیل‌زاد، نمایندۀ ویژۀ آمریکا، آشکارا از ضرورت گفت‌وگو با طالبان سخن گفت. خلیل‌زاد در سخنرانی‌ها و یادداشت‌های خود تأکید داشت که «راه ‌حل نظامی برای افغانستان وجود ندارد» (Khalilzad, 2019). مسألۀ اساسی اما نه اصل گفت‌وگو، بلکه چارچوب آن بود. مذاکرات اغلب بدون حضور مؤثر دولت افغانستان انجام می‌شد و این امر طالبان را در موقعیت برتر قرار داد. طالبان از این وضعیت بهره بردند و دولت کابل را به ‌عنوان بازیگری وابسته و فاقد استقلال معرفی کردند. این روایت، به ‌تدریج در ذهن بخشی از جامعه و حتی در سطح بین‌المللی پذیرفته شد. توماس روتیگ در تحلیل‌های خود نشان می‌دهد که این دیپلماسی مخفی، طالبان را به این نتیجه رساند که می‌توانند بدون پذیرش نظم سیاسی موجود، از طریق مذاکرۀ مستقیم با قدرت‌های خارجی به اهداف خود دست یابند. این برداشت، انگیزۀ طالبان برای مشارکت واقعی در یک فرآیند سیاسی فراگیر را به ‌شدت کاهش داد و منطق دولت‌سازی را تضعیف کرد (Ruttig, 2019).

۲. کنفرانس بن و تولد نظم سیاسی با مشروعیت محدود

کنفرانس بن در سال ۲۰۰۱ نقطۀ آغاز رسمی نظم سیاسی جدید افغانستان بود، اما نحوۀ شکل‌گیری این نظم، زمینه‌های بحران مشروعیت را در خود داشت. در این کنفرانس، رهبران جبهۀ متحد، چهره‌های تبعیدی و نمایندگان قدرت‌های خارجی نقش محوری داشتند، در حالی که بخش بزرگی از جامعۀ افغانستان (به ‌ویژه نیروهای اجتماعی مستقل و جامعۀ مدنی) حضوری نمادین داشتند. 

براهیمی (نمایندۀ ویژۀ سازمان ملل) سال‌ها بعد در مصاحبه‌ها و نوشته‌های خود اذعان کرد که فشار برای دستیابی سریع به توافق سیاسی، مانع از شکل‌گیری یک روند فراگیر شد (Brahimi, 2007). این شتاب‌زدگی باعث شد نظم سیاسی جدید بیش از آن‌که محصول یک قرارداد اجتماعی باشد، نتیجۀ مصالحه میان رهبران مسلح و منافع بین‌المللی گردد. این الگو، دیپلماسی مخفی را به‌ عنوان شیوه‌ای مشروع برای تصمیم‌گیری‌های کلان نهادینه کرد. از همان ابتدا، این پیام به بازیگران داخلی به قسمی رسانده شد که گویا مسائل اساسی کشور نه در فضای عمومی، بلکه در اتاق‌های بسته حل‌وفصل می‌شوند. چنین برداشتی، اعتماد عمومی به نهادهای دولتی نوپا را تضعیف و فاصلۀ دولت و جامعه را عمیق‌تر ساخت.

۳. دولت‌سازی در بستر مصالحه با رهبران مسلح و قومی 

فرآیند دولت‌سازی در افغانستان پس از ۲۰۰۱ از همان ابتدا در بستری شکل گرفت که در آن، قدرت سیاسی نه از دل نهادهای نوپا، بلکه از شبکه‌های مسلح، قومی و حزبی برمی‌خاست. جامعۀ بین‌المللی (به‌ ویژه ایالات متحده) با این پیش‌فرض وارد افغانستان شد که ثبات سیاسی تنها از مسیر سازش با رهبران مسلح محلی ممکن است. این نگاه، که ریشه در تجربۀ جنگ‌های داخلی دهۀ ۱۹۹۰ داشت، باعث شد ادغام رهبران نظامی سابق در ساختار دولت به‌ عنوان یک ضرورت عملی پذیرفته شود. حامد کرزی (رئیس‌جمهور وقت) بارها در سخنرانی‌هایش تأکید می‌کرد که «افغانستان با واقعیت‌های خاص خود اداره می‌شود و نمی‌توان الگوهای کلاسیک دولت‌سازی را بدون توجه به قدرت رهبران محلی اجرا کرد». این رویکرد، اگرچه در کوتاه‌مدت از بروز درگیری‌های گسترده جلوگیری کرد؛ اما در بلندمدت پیامدهای عمیقی برای اقتدار دولت داشت. رهبران مسلحی که در قالب والی، وزیر یا رهبر حزبی وارد نظام شدند، شبکه‌های قدرت خود را حفظ کردند و آن‌ها را به درون دولت منتقل نمودند. در چنین ساختاری، دولت مرکزی به ‌جای آن‌که مرجع نهایی اقتدار باشد، به صحنۀ چانه‌زنی میان رهبران قومی و حزبی تبدیل شد. این وضعیت، مفهوم حاکمیت قانون را تضعیف کرد و این تصور را در جامعه نهادینه ساخت که دسترسی به قدرت، نه از مسیر مشارکت سیاسی، بلکه از مسیر زور و معامله ممکن است. دولت‌سازی در چنین شرایطی، از همان ابتدا بر پایه‌ای متزلزل بنا شد.

۴. توافق دوحه: اوج دیپلماسی مخفی و فرسایش اقتدار دولت

توافق دوحه در سال ۲۰۲۰ را می‌توان نقطۀ اوج دیپلماسی مخفی در افغانستان دانست. در این توافق، آیندۀ سیاسی کشور عملاً بدون حضور دولت افغانستان رقم خورد. طالبان توافق دوحه را به‌ عنوان پیروزی سیاسی معرفی کردند. رهبران این گروه در سخنرانی‌های علنی خود، این توافق را نشانۀ شکست آمریکا و بی‌اعتباری دولت افغانستان دانستند. این روایت، تأثیر عمیقی بر روحیۀ نیروهای امنیتی و اعتماد عمومی به دولت گذاشت. در عمل، توافق دوحه نشان داد که دیپلماسی مخفی چگونه می‌تواند یک دولت را از درون تهی کند. دولتی که در مهم‌ترین تصمیم سیاسی کشور کنار گذاشته شده بود، دیگر توان بسیج حمایت نهادی و اجتماعی را نداشت. فروپاشی اقتدار دولت، پیش از سقوط نظامی، در سطح سیاسی و روانی رخ داده بود.

۵. مشروعیت گروه‌های مسلح و حذف اثرگذاری جامعه

یکی از پیامدهای کلیدی دیپلماسی مخفی، شکل‌گیری نوعی مشروعیت بدیل برای گروه‌های مسلح بود. طالبان، با حضور در مذاکرات بین‌المللی و دیدار با مقامات خارجی، به ‌تدریج خود را به‌ عنوان یک بازیگر سیاسی قابل مذاکره معرفی کردند. در مقابل، جامعۀ افغانستان (به ‌ویژه قربانیان جنگ، زنان و نیروهای مدنی) از این فرآیند کنار گذاشته شدند. نقش زنان در مذاکرات، سمبولیک بود و هیچ تاثیرگذاری نداشتند.

ویلیام مالی بارها تأکید کرده است که صلح بدون مشارکت اجتماعی، نه‌ تنها ناپایدار نیست، بلکه می‌تواند به بازتولید خشونت منجر شود (Maley, 2013). تجربۀ افغانستان این ادعا را تأیید می‌کند. حذف جامعه از تصمیم‌گیری‌های کلان، احساس بی‌عدالتی و بی‌قدرتی را تشدید کرد و شکاف میان مردم و دولت را به سطحی بی‌سابقه رساند.

۶. تعارض ساختاری دیپلماسی مخفی و دولت‌سازی

مجموع این تحلیل‌ها نشان می‌دهد که دیپلماسی مخفی در افغانستان نه یک ابزار موقت، بلکه یک الگوی مسلط سیاست‌گذاری بود. این الگو، با اتکا به گروه‌های مسلح، مذاکرات غیرعلنی و حذف جامعه، با الزامات دولت‌سازی پایدار در تعارض قرار داشت. مسألۀ اصلی، نفس مذاکره/مصالحه نبود، بلکه نبود شفافیت، پاسخگویی و مشارکت اجتماعی بود. در نتیجه، دولت افغانستان هرگز نتوانست به نهادی ریشه‌دار و مورد اعتماد تبدیل شود. فروپاشی سال ۲۰۲۱ را باید پیامد منطقی این مسیر دانست که در آن، سیاست از عرصۀ عمومی به پشت درهای بسته منتقل شد و دولت‌سازی، قربانی دیپلماسی مخفی گردید و همه شاهد نتیجۀ ناگوار آن بودیم.

نتیجه‌گیری

این پژوهش نشان داد که ناکامی دولت‌سازی در افغانستان پس از ۲۰۰۱ را نمی‌توان صرفاً نتیجۀ ضعف مدیریتی، فساد اداری یا فشارهای خارجی دانست، بلکه دیپلماسی مخفی به ‌عنوان یکی از عوامل مرکزی این ناکامی، نقشی تعیین‌کننده در تضعیف بنیان‌های دولت ایفا کرده است. توافقات پشت‌پرده با رهبران مسلح، مذاکرات غیرعلنی با طالبان و کنار گذاشتن جامعه از فرآیندهای تصمیم‌گیری سیاسی، به ‌تدریج ساختاری را شکل داد که در آن دولت از منبع اصلی قدرت خود (اعتماد و پذیرش اجتماعی) محروم شد. مقاله نشان می‌دهد که دیپلماسی مخفی، هرچند در کوتاه‌مدت به مدیریت بحران و کاهش نسبی خشونت کمک کرد، اما در بلندمدت با منطق دولت‌سازی پایدار ناسازگار بود. این رویکرد، به ‌جای تقویت نهادهای رسمی، به انتقال قدرت به شبکه‌های غیررسمی و گروه‌های مسلح انجامید و این پیام را به جامعه منتقل کرد که مسیر دسترسی به قدرت از قانون و مشارکت نمی‌گذرد، بلکه از معامله و زور عبور می‌کند. چنین پیامی، مشروعیت دولت را از درون فرسوده و نهادسازی را به امری ظاهری و ناپایدار تبدیل کرد. یکی از یافته‌های مهم این پژوهش آن است که حذف دولت افغانستان از مذاکرات کلیدی، به ‌ویژه در روند گفت‌وگو با طالبان و توافق دوحه، اقتدار سیاسی دولت را پیش از فروپاشی نظامی از میان برد. دولتی که در تعیین سرنوشت خود نقش نداشته باشد، نمی‌تواند انتظار وفاداری پایدار از نهادهای امنیتی و حمایت مؤثر از سوی جامعه داشته باشد. در این چارچوب، فروپاشی دولت در سال ۲۰۲۱ ، نتیجۀ منطقی مسیری بود که طی دو دهه شکل گرفته بود. افزون بر این، تجربۀ افغانستان نشان داد که صلح و ثبات بدون مشارکت واقعی جامعه، پایدار نمی‌ماند. دیپلماسی مخفی، با مشروعیت‌بخشی تدریجی به گروه‌های مسلح و نادیده‌گرفتن قربانیان جنگ، زنان و نیروهای مدنی، شکاف میان دولت و جامعه را عمیق‌تر ساخت و احساس بی‌عدالتی را در سطح گسترده‌ای بازتولید کرد. در چنین شرایطی، دولت به ‌عنوان ساختاری تحمیلی و وابسته تلقی شد. در نهایت، این مقاله به این نتیجه می‌رسد که دولت‌سازی پایدار بدون شفافیت، پاسخگویی و مشارکت اجتماعی امکان‌پذیر نیست. دیپلماسی مخفی ممکن است بحران را به تعویق بیندازد، اما نمی‌تواند بنیان یک دولت پایدار را بنا کند. تجربۀ افغانستان نشان می‌دهد که هر پروژۀ دولت‌سازی که سیاست را از عرصۀ عمومی به اتاق‌های بسته منتقل کند، دیر یا زود با بحران مشروعیت و فروپاشی ساختاری روبه‌رو خواهد شد. این درس برای همۀ مداخلات بین‌المللی و پروژه‌های دولت‌سازی در جهان، اهمیتی بنیادین دارد.

منابع

Brahimi, Lakhdar. State Building in Crisis and Post-Conflict Countries. United Nations, 2007. https://www.un.org/sg/en/content/sg/articles/2007-09-07/state-building-crisis-and-post-conflict-countries

Ruttig, Thomas. Talking to the Taliban: Negotiations, Trust Deficits and Regional Actors. Afghanistan Analysts Network, 2019. https://www.afghanistan-analysts.org/en/reports/war-and-peace/talking-to-the-taliban-negotiations-trust-deficits-and-regional-actors/

Maley, William. The Afghanistan Wars. 2nd ed. London: Palgrave Macmillan, 2009. https://link.springer.com/book/10.1007/978-0-230-29902-1

Khalilzad, Zalmay. Remarks on the Afghan Peace Process. U.S. Institute of Peace, 2019. https://www.usip.org/publications/2019/10/remarks-zalmay-khalilzad-afghan-peace-process